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“放管服”改革背景下養老服務業的政府規制研究
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林閩鋼、王鍇
發布時間:2020-1-20  發布人:本站  源自:本站
    

[摘 要]?養老服務業的快速發展,對政府轉變職能、創新監管提出了挑戰。本文基于養老服務業開展“放管服”改革這一背景,從社會性規制的過程和內容兩個維度,探討我國20世紀90年代以來養老服務業政府規制的發展轉變,聚焦建立新型政府規制這一核心問題,圍繞養老服務業新型政府規制的兩個面向及其形成的四個突破進行分析,并從養老服務質量的“結果”規制、負面清單式管理方式和“規制沙盒”提出養老服務業政府規制的三個發展方向。

[關鍵詞]?養老服務;政府規制;社會性規制;放管服;簡政放權

[中圖分類號]?D035??[文獻標識碼]?A??[文章編號]?1006-0863(2019)12-0016-06


一、研究緣起

我國是世界上老年人口最多的國家,面臨著嚴峻的老齡化考驗。據國家統計局《2017年國民經濟和社會發展統計公報》顯示,2017年我國60周歲及以上老年人口已經達到2.41億人,占總人口的比重為17.3%,是唯一一個世界老年人口總數過2億的國家。與此同時,我國養老服務業獲得快速發展。截至2017年底,全國各類養老服務機構和設施15.5萬個,各類養老床位合計744.8萬張,[1]目前老年市場的年供給能力已接近1000億元。[2]養老服務業的快速發展在有效應對人口老齡化所造成的養老服務問題的同時,對政府轉變職能、創新養老服務業監管提出了挑戰。

黨的十九大報告中明確提出,“轉變政府職能,深化簡政放權,創新監督方式,增強政府公信力和執行力,建設人民滿意的服務型政府”。我國政府行政體制改革逐步深化,正全面推動“簡政放權、放管結合、優化服務”(簡稱“放管服”)改革。2019年3月29日國務院辦公廳出臺了《關于推進養老服務發展的意見》,圍繞在養老服務業發展中“放管服”改革,提出六個方面28項改革措施,其中建立新型政府規制成為這次改革措施的重點。為此,本文基于“放管服”改革這一背景,從社會性規制的過程和內容兩個維度分析我國養老服務業的政府規制問題。

二、養老服務業政府規制的分析框架

政府對市場的干預早已有之,而規制經濟學(Economic Regulation)則是于20世紀70年代從微觀經濟學中分離出來,成為一個獨立的學科。其中關于政府規制(government regulation)(也譯為“政府管制”、“政府監管”等)的解說目前演繹為公共利益學說(Public Interest Theory)和利益集團或俘獲理論(Regulatory Capture Theory)兩派。在卡恩(Alfred E. Kahn)看來,規制的實質是政府命令對競爭的明顯取代。[3]小賈爾斯·伯吉斯(Giles H. Burgess)則進一步認為,政府規制就是政府采取的干預措施,它通過修正或控制生產者或消費者的行為,來達到某個特定的目的。[4]本文認為政府規制是指在市場經濟條件下,政府通過規則的制定和實施,對市場參與主體進行的管理和控制,其實質是政府對經濟和社會的干預。根據政策目標以及工具的不同,政府規制又可分為經濟性規制(economic regulation)和社會性規制(social regulation)。[5]經濟性規制主要是為了解決壟斷性問題,偏重效率目標。社會性規制則是指以保證勞動者和消費者的安全、健康、衛生、環境保護、防治災害為目的,對物品和服務的質量和伴隨著提供它們而產生的各種活動指定一定標準,并禁止、限制特定行為的規制。[6]社會性規制偏重社會公平目標。

按照日本學者植草益的劃分,養老服務屬于社會性規制中“確保教育、文化、福利”下的“提高福利服務”類。[7]基于此,本文認為,養老服務業政府規制是指政府為促進社會整體性福利的提升,對養老服務業中多元主體的參與行為進行的調整和規范,從其本質上來說屬于社會性規制范疇。具體而言,規制主體是政府。規制客體是養老服務業的多元主體,包括養老服務營利性組織、非營利性組織等。規制依據是法律、行政法規和政府規章。規制目標是提高養老服務業的運行效率,增進社會公平,促進社會整體福利的提升。

為了分析養老服務業的政府規制,本文依據社會性規制的過程和內容兩個維度來建立分析框架,其中,社會性規制的過程依據萊斯特·薩拉蒙(Lester M. Salamon)所提出的社會性規制的政策過程四個基本步驟和工具:一是制定規則或法規,明確行為或結果的預期,即建章立制;二是訂立評估合規的標準,即設定基準;三是運用“胡蘿卜加大棒”政策,引導監管對象將自己的行為限制在政策范圍之內,即確立獎懲機制;四是設計并實施一套執行制度用以監督和確保合規,即執行系統。[8]在社會服務領域,依據韓國學者石才恩(Jae-Eun Seok)的研究,政府規制的內容通常包括四項:一是提供者篩選機制,政府對參與社會服務供給主體的資格標準進行限制;二是對服務價格的規制;三是對服務質量的規制;四是從生產的角度對服務質量進行規制。[9]

基于社會性規制的過程和內容兩個維度,本文建立的養老服務業政府規制的分析框架如表1所示。


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三、我國養老服務業政府規制的發展過程分析

改革開放以來,我國養老服務業發展速度較快,初步建立了以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系,養老服務事業和產業都獲得全面發展。在養老服務業領域,政府規制逐漸建立起來。

(一)養老服務業的“建章立制”

從1994年民政部等十部委發布《中國老齡工作七年發展綱要(1994-2000)》之后,我國有關養老服務業各種法律法規的制訂和出臺進入了快速發展軌道,其主要內容廣泛涉及到養老服務的參與主體、價格控制、服務輸出質量管理和勞動力市場的管理等(見表2)。


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從總體上看,養老服務業建章立制工作初步完成,但還存在以下明顯不足:一是主要涉及養老服務參與主體的管理上,即對市場、社會組織以及家庭這些主體做出權利和義務的規范,對如何進行價格控制和質量管理所涉及的并不多;二是目前我國養老服務政府規制的政策,多以《通知》、《意見》等部門性規章為主,立法層次不高,不利于政策實施的穩定性。三是法規偏重于基本原則和宏觀要求,可操作性不強,還沒有達到建章立制所要求的明晰和清晰程度。

(二)養老服務業的“標準設立”

在養老服務業的標準設立中,涉及到標準設立的主要包括:養老服務參與主體的資格、數量以及最低條件;養老服務的價格控制;養老服務輸出質量的控制以及養老服務勞動力市場的資格限制方面的內容(見表3)。


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在養老服務參與主體方面,2013年出臺《養老機構設立許可辦法》,對養老機構申請、受理、審查、決定和監督檢查作出了規定。其中,養老機構的前置條件之一是要求房屋、消防、衛生防疫、環境保護等已經完成審查或驗收,這在一定程度上制約了社會資本投入,從而制約了養老產業發展。2016年出臺《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》,進一步降低養老服務機構的準入門檻,放寬準入條件。但同時也提出了“嚴禁以舉辦養老機構名義從事房地產開發,嚴禁利用養老機構的房屋、場地、設施開展與養老服務無關的活動,嚴禁改變機構的養老服務性質”的新要求,并且對養老服務機構的基本條件也有限制,如民政部發布的《老年人社區日間照料中心建設標準》、《老年養護院建設標準》等文件,主要體現在對參與主體最低要求的限制上。

2018年12月29日,《中華人民共和國老年人權益保障法》作出修改,刪去第四十三條。將第四十四條改為第四十三條,修改為:“設立公益性養老機構,應當依法辦理相應的登記。設立經營性養老機構,應當在市場監督管理部門辦理登記。養老機構登記后即可開展服務活動,并向縣級以上人民政府民政部門備案!痹黾右粭l,作為第四十四條:“地方各級人民政府加強對本行政區域養老機構管理工作的領導,建立養老機構綜合監管制度?h級以上人民政府民政部門負責養老機構的指導、監督和管理,其他有關部門依照職責分工對養老機構實施監督!痹黾右粭l,作為第四十五條:“縣級以上人民政府民政部門依法履行監督檢查職責!币虼,這次修改重點是取消養老機構設立許可。

在養老服務價格方面,在國家層面的文件主要以指導性原則為主,并沒有涉及具體的價格內容。相對具體的措施主要由地方性法規規定,例如上海市民政局和物價局聯合發布的《養老機構服務收費管理暫行辦法》,其中規定了養老服務機構的價格制定標準、成本分攤方法等。

在養老服務質量方面,2009年之后我國的養老服務開始了標準化建設時期,發布了部分養老服務質量評估的文件,如在《加強養老服務標準化工作的指導意見》中,提出對養老服務在輸出質量上的要求。但總體來看,目前針對養老服務輸出質量的規制還相對較少,也缺少相關的評估核定的標準,對養老服務質量的規制更多地體現在養老服務的輸入層面,即養老服務硬件(養老服務機構設施質量)和養老服務軟件(養老服務人員質量)的要求上。

(三)養老服務業“獎懲機制的建立”

在獎勵機制建立方面,目前我國大力推動養老服務的社會化水平,并且積極吸引社會資金進入到養老服務領域中來。在《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》中,對養老服務參與主體給予了三項優惠政策,包括降低準入門檻、放寬外資準入和精簡行政審批環節。對符合條件的養老服務機構予以政策和稅收上的優惠,同時要求各級政府加大財政投入,完善財政補貼力度。對于養老服務從業人員,提出加大對養老護理人員規范化培訓的支持力度,完善對養老護理人員的職業培訓補貼政策等。

在處罰機制建立方面,2013年民政部發布《養老機構管理辦法》,其中較為詳細地規定了養老服務機構不合規的條款以及處罰措施。在養老服務的價格控制上,以上海市為例,上海市出臺的《養老機構服務收費管理暫行辦法》中規定了不按規定收費、擅自收費、重復收費等7項違規條款,違規行為將由價格主管部門進行處罰。對養老服務終端服務質量的處罰措施目前相對較少。

我國養老服務業的獎懲機制基本框架已經建立。但總體上仍有以下不足:一是“大棒”政策不夠“疼”。對于養老服務機構的違規成本設定較低,且缺少專業的評判標準和評判機構,導致政策的懲罰力度不夠。二是“胡蘿卜”政策不夠“甜”。目前的優惠政策大多圍繞符合資質的養老服務機構和人員開展,但對于其中優秀的機構和人員的獎勵性政策相對較少。這使得養老服務參與主體大多追求自我資質的保全,而對于更高要求則缺少積極性。此外,獎懲措施在內容上主要是圍繞著養老服務機構和人員的準入條件,而對于準入后所輸出的服務質量的獎懲措施比較缺乏。

(四)養老服務業“政策執行系統的建立”

我國在養老服務業中,主體準入的規制主要涉及民政、發改委、消防等部門;對養老服務價格的規制主要涉及民政和物價部門;對養老服務質量的規制主要涉及民政、質檢、衛健、國家標準委等部門;對養老服務勞動力市場的規制主要涉及民政、教育、人社等部門。這使得我國養老服務在政策執行中存在以下突出問題:一是政出多門,使得規制主體不清,責任不明,出現“多龍不治水”的現象;二是對政策的落實情況缺少監督檢查。許多政策雖然上級政府部門出臺了相關的文件,但是卻因為沒有配套施行政策執行情況的監督檢查政策,得不到有效施行;三是基層部門是服務的落實部門,但卻缺乏人事權和財權,導致政策的執行效率不高。

在新一輪機構改革中,民政部成立了養老服務司,在養老服務領域首次有了綜合型管理部門,承擔老年人福利工作,擬訂養老服務體系建設規劃、政策、標準,指導養老服務機構管理工作。這將會有力解決長期存在的政出多門,規制主體不清,責任不明的問題,也將有助于對政策的落實情況開展監督檢查。

總地來看,社會性規制在中國養老服務業短暫20多年中,跨越式走過了“從無到有”,并進入到“從有到優”的發展階段。通過建章立制、設立標準,并綜合運用經濟、法律和行政等手段,中國養老服務的政府規制已經具有現代規制特征,并適應養老服務業發展的新變化,全面構建了政府規制體系。

四、養老服務業的新型政府規制

(一)養老服務業新型政府規制的兩個面向

隨著養老服務業發展進入新時代以及社會主要矛盾的轉化,老年人養老將由生存必需型向參與型、發展型、享受型轉變,需要面對養老服務業事業和產業同時進入大發展時期,構建新型政府規制體系。

(1)養老服務供給要走向高質量發展階段。在現階段,養老服務要重點滿足老年人吃、穿、住、行、用等基本生活需要的需求,隨著全面進入小康發展階段,人民群眾向往美好生活,養老服務要與時俱進,向參與型、發展型、享受型轉型升級,老年社會參與、文化教育等高層次、個性化、情感化服務將成為養老服務業發展新內容,養老服務業供給將從主要重物質向主要重精神文化轉變等。因此,未來養老服務供給,一方面是要解決供給不足問題,另一方面面臨來自走向高質量發展階段的挑戰。

(2)養老服務業事業和產業同時進入大發展時期,多元主體混合發展需要新型政府規制。一方面養老服務業具有很強的公益性、福利性,政府主要職責是要創造更加公平公正、更可持續的政策環境和社會環境。同時提供更加充分的基本養老服務,包括提供基礎養老服務設施,更好地;、兜底線,把政府承擔的基本責任承擔起來。另一方面,養老服務業是社會的產業,市場要在資源配置中起決定性作用,目前養老服務做大增量、調整結構、提高效率、提升質量,必須充分依靠市場和社會力量。只有建立新型政府規制,通過簡政放權,充分發揮價格機制、供求機制和競爭機制三大市場機制的作用,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,激發市場主體的內在活力,[10]最終實現適度良性競爭的新局面。

因此,在政府轉變職能改革中,發揮好政府規制作用,就要明確政府的角色定位,要求政府盡量減少不必要干預,為養老服務業的發展和經濟社會的發展創造條件,提供制度保障,特別是要在公共信息規制、價格規制、市場準入與退出規制、融資規制、服務質量規制等方面尋求突破,從而建立科學有效的新型政府規制體系,促進養老服務業的大發展。

(二)養老服務業新型政府規制的四個突破

2019年4月,國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》(下簡稱《意見》)文件,明確提出要把深化簡政放權的改革舉措納入到養老服務業的發展之中去;1994年以來養老服務業政府規制改革基礎上形成了新突破,主要表現在:

在建章立制方面,《意見》要求在2019年6月底前,全國各省級人民政府公布本行政區域現行養老服務扶持政策措施清單、養老服務供需信息或投資指南。制定養老服務機構服務質量信息公開規范,公開養老服務項目清單、服務指南、服務標準等信息。集中清理廢除在養老服務機構公建民營、養老設施招投標、政府購買養老服務中涉及地方保護、排斥營利性養老服務機構參與競爭等妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。

在設立標準方面,《意見》要求各級政府和相關部門制定公建民營養老機構管理辦法,細化評審標準和遴選規則,并要求聯合消防等部門,盡快完成養老服務機構的消防標準制定,加快完成其養老服務機構的審批與審核對養老機構內設診所、衛生所(室)、醫務室、護理站,取消行政審批,實行備案管理。具備法人資格的醫療機構可通過變更登記事項或經營范圍開展養老服務。同時,《意見》要求積極研究制定收費指導標準,并將收益用于支持兜底保障對象的養老服務,確保養老服務的公益性。在養老服務的輸出質量方面,《意見》要求建立長期照護服務的統一服務規范,并建立評估機制。持續開展養老院服務質量建設專項行動,確保養老服務的質量。針對養老服務的勞動力市場,《意見》指出要在2019年9月底前,制定實施養老護理員職業技能標準。加強對養老服務機構負責人、管理人員的崗前培訓及定期培訓,使其掌握養老服務法律法規、政策和標準。按規定落實養老服務從業人員培訓費補貼、職業技能鑒定補貼等政策。

在獎懲措施方面,《意見》指出要制定“履職照單免責、失職照單問責”的責任清單,制定加強養老服務綜合監管的相關政策文件,建立各司其職、各盡其責的跨部門協同監管機制,完善事中事后監管制度。同時,《意見》還指出要健全“雙隨機、一公開”工作機制,并加大對違規行為的查處懲戒力度。市場監管部門要將企業登記基本信息共享至省級共享平臺或省級部門間數據接口,民政部門要及時下載養老機構相關信息,加強指導和事中事后監管。同時建立信用制度,對嚴重失信的養老服務機構予以聯合懲戒。在獎勵方面,《意見》指出要減輕養老服務稅費負擔。聚焦減稅降費,養老服務機構符合現行政策規定條件的,可享受小微企業等財稅優惠政策。研究非營利性養老服務機構企業所得稅支持政策。對在社區提供日間照料、康復護理、助餐助行等服務的養老服務機構給予稅費減免扶持政策。同時予以用電、用水、用氣、用熱的價格優惠,并對外資舉辦養老服務予以國民待遇。在養老服務的勞動力市場方面,《意見》指出要鼓勵各類院校特別是職業院校(含技工學校)設置養老服務相關專業或開設相關課程,在普通高校開設健康服務與管理、中醫養生學、中醫康復學等相關專業。對符合小微企業標準的養老服務機構新招用畢業年度高校畢業生,簽訂1年以上勞動合同并繳納社會保險費的,按規定給予社會保險補貼。落實就業見習補貼政策,對見習期滿留用率達到50%以上的見習單位,適當提高就業見習補貼標準。同時建立養老服務褒揚機制。研究設立全國養老服務工作先進集體和先進個人評比達標表彰項目。組織開展國家養老護理員技能大賽。開展養老護理員關愛活動,加強對養老護理員先進事跡與奉獻精神的社會宣傳。

在政策執行方面,堅持深化簡政放權改革。在養老服務機構的準入上,促進現有醫療衛生機構和養老機構合作,發揮互補優勢,簡化醫養結合機構設立流程,實行“一個窗口”辦理。國務院建立由民政部牽頭的養老服務部際聯席會議制度!兑庖姟芬笥嘘P部門要強化工作責任落實,健全黨委領導、政府主導、部門負責、社會參與的養老服務工作機制,加強中央和地方工作銜接。明確政策執行過程中的職能分工,并將責任分配到人。將養老服務政策落實情況納入政府年度績效考核范圍,對落實養老服務政策積極主動、養老服務體系建設成效明顯的,在安排財政補助及有關基礎設施建設資金、遴選相關試點項目方面給予傾斜支持,進行激勵表彰。

在流程方面,目前構建的新型養老服務政府規制,涉及從建章立制、設立標準、確立獎懲和保障政策執行四個環節,以問題為導向,針對養老服務資格準入、價格管理、質量監管以及勞動力市場調節,尤其是針對養老服務政府規制許多不足之處,如獎勵性條款不足、政策落實中缺乏明確責任主體等問題進行了重點完善。

通過簡政放權改革,我國養老服務業政府規制體系架構更加科學合理,規制范圍更加全面,主要變化趨勢反映在:出現了“加強規制”和“放松規制”同時并存;從前置審批轉向后置監管;新設立養老服務綜合型管理部門等全新變化,養老服務業政府規制在“放管服”改革中不斷完善發展。

(三)今后養老服務業政府規制發展的三個方向

第一,繼續強化后置監管,注重養老服務質量的“結果”規制。對養老服務質量“結果”的規制包括許多方面,在OECD國家的服務質量管理框架下,養老服務的質量管理包括整體結構的質量、過程的質量以及輸出的質量。西方發達國家養老服務質量評價體系,從早期的主要聚焦于服務結構和過程指標的引入,轉為更關注服務結果,同時更注重消費者意見。[11]在服務輸出的質量中,包括對接受服務的老年人營養的監測、心理壓力的測量、跌倒次數的監測等多個具體內容。[12]在OECD國家的養老服務質量監控中,首要內容是關于質量標準的制定。如德國于2002年開始實施質量監管政策,英國于2000年頒布了養老院的《護理標準法案》,美國于1987年就頒布了《養老機構改革實施方案》。然而標準的制定并不會直接導致養老服務質量的提高,還需要通過監管的方式保證和提高養老服務的質量。部分國家已設立了獨立的老年服務質量監管機構,如澳大利亞的老年服務質量和認知機構(the Aged Care Standards and Accreditation Agency)、英國的社會照顧檢查委員會(Commission for Social Care Inspection)等。

目前我國的養老服務質量規制過多偏重“條件”,而忽視了養老服務最終的輸出質量。今后在養老服務業政府規制中,不僅需要對養老服務輸入質量,對“條件”的規制,即養老服務機構的軟硬件質量、服務提供者的資質和水平控制等,還需要對養老服務輸出質量,即“結果”的規制,對養老服務的實際輸出水平進行評估和管理。同時,在重點規制服務輸出質量時,在標準制定上需要結合我國的實際情況,避免標準制定過高使得無法施行,或標準制定太低喪失監管意義。

第二,實現規制管理手段轉變,從正面清單制轉向負面清單制管理方式。負面清單(negative list)泛指政府對禁止性行為的規定。長期以來,我國規制手段通常采取的是“正面清單制”,即規定“只能做什么”,造成規制內容事無巨細、無所不包,導致過度規制。相反,規定“不能做什么”的負面清單制,有助于發揮規制對象的自主權,有助于規范政府的權責和行為。

黨的十九大報告明確提出要全面實施市場準入的負面清單制度。在養老服務業政府規制領域中,引入負面清單制度的管理方法,改革對養老服務業參與主體篩選和準入的規制內容,主要是對養老服務業參與主體的準入、禁止準入和限制準入三項內容。結合我國養老服務業發展,在劃定負面清單時,需要將保障老年人基礎性服務的領域作為養老服務業負面清單的主要內容。同時在負面清單的制度設計中,也需要注意避免負面清單過長,限制和禁止的領域過多,從而失去負面清單應有的激發市場活力的作用。

第三,探索使用“規制沙盒”,推動養老服務業創新發展。相比于傳統規制制度,規制沙盒①能夠將創新實驗的成本和損失控制在最小范圍。在規制沙盒中,規制實施者和被規制對象共同參與其中,在沙盤模擬過程中放寬規定,減少創新規制障礙,鼓勵創新者積極探索,以實現風險控制和創新的雙贏。因此,規制沙盒制度更有利于政策創新以及檢驗政策的有效性,同時有利于市場參與主體經營活動的創新!耙幹粕澈小钡暮诵囊荚谟趯⒉淮_定性轉化為確定性,從而實現風險控制,并在此基礎上積極探索高效率的政府規制體系,實現政府規制和服務創新的雙贏。(① 在計算機安全領域,沙盒(sandbox)是一種安全機制,為運行中的程序提供隔離環境。通常是作為一些來源不可信、具破壞力或無法判定意圖的程序提供實驗之用。英國金融行為監管局于2015年提出“規制沙盒”(regulatory sandbox),針對新興產業中的一部分企業,允許在一定安全空間內實驗、試錯和調控,以期有效解決規制滯后問題。)

我國養老服務業由于發展的快速和過往經驗的缺乏,使得在許多方面面臨著政府規制的困難。例如在智慧化養老服務中,市場主體由于投入成本高昂從而面臨著巨大的資金風險,而政府也面臨著監管體制建設的難點。引入規制沙盒可以在風險受控的小范圍內放松規制,引導市場主體積極參與。在市場主體參與過程中發現監管漏洞,從而構建出應對智慧化養老服務的政府規制體系。


[參考文獻]

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[12]OECD. Long-term Care for Older People. London: OECD publishing,2005.



作者:林閩鋼,南京大學社會保障研究中心、南京大學政府管理學院教授;王鍇,南京大學政府管理學院博士研究生




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